ความเป็นมาของการออกโฉนดที่ดิน

คำว่า “โฉนด” เป็นคำภาษาเขมร หมายความว่า หนังสือ เมื่อนำมารวมกันกับว่าที่ดิน จึงมีความหมายว่าหนังสือสำคัญสำหรับที่ดิน ถูกกล่าวถึงในกฎหมายไทยยุคเก่าคือกฎหมายตราสามดวง ในพระอายการเบ็ดเสร็จ มาตราที่ ๓๖ กล่าวว่า

…ถ้าผู้ใดก่นสร้างเลิกรั้งที่ไร่นาเรือกสวนนั้น ให้ไปบอกแก่เสนานายระวางนายอากรไปดูที่ไร่นาเรือกสวนที่ก่นสร้างนั้นให้รู้มากแลน้อยด้วย ให้เสนานายระวางอากรเขียนโฉนฎให้ไว้แก่ผู้เลิกรั้งก่นสร้างนั้น…

ก่อนที่จะมีการทำโฉนด ใบสำคัญในการครอบครองที่ดินก่อนปี พ.ศ. ๒๔๔๔ มีหลายรูปแบบคือ โฉนดตราแดง โฉนดตราจอง ใบเหยียบย่ำ โฉนดสวน และโฉนดป่า

ประเทศไทยเริ่มให้กรรมสิทธิ์ที่ดินแก่ราษฎรอย่างชัดเจน ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อ พ.ศ. ๒๔๔๔ โดยเริ่มออกโฉนดที่ดินให้แก่ราษฎรเป็นครั้งแรก

จุดเริ่มต้นการทำโฉนดที่ดินแบบใหม่

ยุคล่าอาณานิคมเฟื่องฟู ประเทศไทยต้องระแวดระวังการเข้ามารุกล้ำดินแดนของประเทศมหาอำนาจด้วยเช่นกัน เพราะประเทศใกล้เคียง เช่นพม่า ถูกอังกฤษยึดครองไปเรียบร้อยแล้ว ทางอินโดจีน ฝรั่งเศสก็เข้าไปยึดและปกครองอยู่ ในขณะนั้นฝรั่งเศสเองมีทีท่าสนใจดินแดนประเทศราชของไทยทางฝั่งซ้ายแม่น้ำโขง พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงเริ่มตระหนักว่าถ้าไม่กำหนดอาณาเขตและทำแผนที่ของประเทศให้แน่นอนแล้ว คงจะถูกชาติมหาอำนาจเอาข้อด้อยนี้มาเป็นข้ออ้างในการรุกล้ำอาณาเขตและยึดดินแดนในที่สุด

การทำสำรวจแผนที่จึงเริ่มอย่างจริงจัง ในปี พ.ศ. ๒๔๒๔ รัฐบาลสยามได้จ้างนายเจมส์ เอฟ. แมคคาร์ธี มารับราชการฝ่ายกลาโหม เพื่อทำแผนที่ในส่วนต่างๆ ของประเทศไทย และต่อมาในปี พ.ศ. ๒๔๒๕ พระองค์เจ้าดิศวรกุมาร (สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ) ปรึกษากับนายแมคคาร์ธี เพื่อจัดตั้งโรงเรียนฝึกทำแผนที่ขึ้น จุดประสงค์เพื่อฝึกคนไทยให้ทำแผนที่เป็น ในปีนั้นเองจึงได้มีการตั้งโรงเรียนฝึกสอนคนไทยทำแผนที่ทหาร จนนายแมคคาร์ธีได้รับยศเป็น ร้อยเอกพระวิภาคภูวดล เจ้ากรมแผนที่ ได้ออกสำรวจภูมิประเทศของไทยพร้อมกับคณะคนไทย ซึ่งในขณะนั้นฝรั่งเศสเองก็ส่งคณะสำรวจออกสำรวจภูมิประเทศของไทยเช่นกัน

แต่การเร่งทำแผนที่และออกสำรวจดินแดนของพระวิภาคภูวดลครั้งนี้ไม่ทันการ เพราะเกิดเหตุการณ์ ร.ศ. ๑๑๒ เสียก่อน จึงไม่สามารถกำหนดอาณาเขตประเทศได้ชัดเจน และเป็นอีกสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ไทยต้องเสียดินแดนฝั่งซ้ายแม่น้ำโขงไป

ทำแผนที่กับทำโฉนด

การทำแผนที่พัฒนาขึ้นเป็นลำดับทั้งเทคนิคและบุคลากรที่เริ่มฝึกคนไทยออกทำแผนที่ได้บ้างแล้ว การทำแผนที่เกี่ยวข้องกับการทำโฉนดโดยตรง ปี พ.ศ. ๒๔๓๕ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงขยายงานกระทรวงต่างๆ ออกเป็น ๑๒ กระทรวง และกระทรวงที่สำคัญซึ่งจำเป็นต้องใช้การแผนที่คือ กระทรวงมหาดไทยและกระทรวงเกษตราธิการ
กระทรวงมหาดไทย ต้องการแผนที่เพื่อวางแผนการปกครองมณฑลที่ถูกจัดตั้งใหม่ในตอนนั้น
กระทรวงเกษตราธิการ มีหน้าที่หลักเดิมต้องดูแลด้านการเก็บภาษีพืชผล และมีหน้าที่ต้องจัดการที่ดินรกร้างให้มีคนเข้าไปทำกิน ระงับการวิวาทเรื่องที่ดิน และแบ่งสันปันส่วนที่ดิน

การกำหนดเขตที่ดินให้ราษฎรมิใช่เรื่องง่าย จึงต้องวางระบบการทำที่ดิน จัดทะเบียนทำโฉนดที่ดิน ทั้งที่เป็นเรือกสวนไร่นาและที่อยู่ให้ถูกต้องเป็นระเบียบ เพื่อการเก็บภาษีที่ดินและผลผลิตรายได้ของรัฐจะได้เป็นระบบเต็มเม็ดเต็มหน่วยมากขึ้น ไม่ถูกข้าหลวงยักยอกสูญหาย อันจะทำให้รัฐเสียผลประโยชน์ ยุคแรกกรมแผนที่จึงเป็นที่ต้องการตัวของหลายฝ่ายเพื่อไปทำงานทั้งด้านการปกครองและการทะเบียน ในที่สุดกรมแผนที่ก็ไปช่วยกระทรวงเกษตราธิการซึ่งได้รับมอบหมายให้ทำโฉนดที่ดินเมืองกรุงเก่าในปี ร.ศ. ๑๓๐ (พ.ศ. ๒๔๔๔) เมื่องานของกระทรวงเกษตราธิการเบาบางลงจึงค่อยย้ายกลับมากระทรวงมหาดไทย

การออกโฉนดที่ดิน

การออกโฉนดที่ดินเริ่มทำที่เมืองกรุงเก่าก่อนเมื่อเดือนพฤษภาคม ร.ศ. ๑๒๐ มีการตั้งหอทะเบียนและนายทะเบียนจัดเก็บเอกสาร เมื่อทดลองทำที่เมืองกรุงเก่าเป็นผลแล้วก็เริ่มขยายไปยังกรุงเทพฯ และมณฑลอื่นๆ ตามลำดับ (ในช่วงนี้ เจ้าพระยาเทเวศรวงศ์วิวัฒน์ เป็นเสนาบดีกระทรวงเกษตราธิการ)

ขั้นตอนการออกโฉนดที่ดินก็คือ ก่อนอื่นเจ้าหน้าที่จะออกวัดพื้นที่ โดยกำหนดเขตเป็นตารางเรียกว่า “แผนที่ระวาง” ช่วงแรกที่ต้องออกพื้นที่สำรวจทำระวางที่ดินนั้น มีคณะคนไทยและฝรั่งทำงานร่วมกัน คณะคนต่างชาติก็คือ นายอาร์ ดับบลิว. กิบลิน จากกรมแผนที่มีหน้าที่ทำแผนที่ระวาง จากนั้นคณะทำงานไทยนำโดย พระยาประชาชีพบริบาล (ผึ่ง ชูโต) มาจัดทำโฉนดที่ดิน โดยทำโดยระบบทอร์เรนส์ (Torrens System) ให้เจ้าของที่ดินมานำชี้เขตที่ดินของตนให้กับข้าหลวงเกษตร โดยข้าหลวงเกษตรจะปักหลักเขตพร้อมทั้งออกโฉนดที่ดินใหม่ให้ และเมื่อได้ออกโฉนดที่ดินใหม่แล้วจะประกาศยกเลิกการใช้หนังสือแสดงการถือครองที่ดินเดิม การจัดพิมพ์โฉนดกรมแผนที่เป็นคนจัดการพิมพ์เอง


สมัยกรุงสุโขทัย

งานที่ดินในประเทศไทย ปรากฏเริ่มแรกตั้งแต่สมัยกรุงสุโขทัยเป็นราชธานี ในรัชกาลของพ่อขุนรามคำแหง ซึ่งทรงดำเนิน รัฐประศาสโนบายส่งเสริมเศรษฐกิจเกี่ยวกับการทำประโยชน์ในที่ดิน เพื่อให้ได้พืชผลมาเป็นปัจจัยในการบริโภคและอุปโภคพอควรแก่ระดับการครองชีพในสมัยนั้น เมื่อราษฎรเข้าบุกเบิกหักร้างถางพงในที่ดินจนเพาะปลูกได้ผลได้ประโยชน์แล้วก็โปรดให้ที่ดินนั้น ๆ เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ออกแรงออกทุนไป ดังปรากฏในหลักศิลาจารึกหลักที่ ๑ ว่า “ฯลฯ สร้างป่าหมากป่าพลูทั่วเมืองทุกแห่ง ป่าพร้าวก็หลายในเมืองนี้ ป่าคาง (ขนุน) ก็หลายในเมืองนี้ หมากม่วงก็หลายในเมืองนี้ หมากขามก็หลายในเมืองนี้ใครสร้างได้ไว้แก่มัน ฯลฯ

สมัยกรุงศรีอยุธยา

ได้จัดแบ่งองค์การบริหารออกเป็นรูปจตุสดมภ์ คือ เวียง วัง คลัง นา ประจำอยู่ส่วนกลาง การจัดเรื่องที่ดินขึ้นอยู่แก่กรมนาในแผ่นดินสมเด็จพระรามาธิบดีที่ ๑ (พระเจ้าอู่ทอง) (พ.ศ. ๑๙๐๓) ตำแหน่งเสนาบดีกรมนามีชื่อเรียกว่า “ขุนเกษตราธิบดี

  • ในแผ่นดินสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ (พ.ศ. ๑๙๙๑) เรียกว่า “พระเกษตราธิบดี
  • ในแผ่นดินพระเจ้าปราสาททอง (พ.ศ. ๒๑๗๕) เรียกว่า “เจ้าพระยาพลเทพเสนาบดีศรีไชยนพรัตน์เกษตราธิบดี อภัยพิริยะปรากรมพาหุ” นามเจ้าพระยาพลเทพนี้ใช้อยู่จนถึงสมัยกรุงรัตนโกสินทร์
  • ในสมัยนี้ มีกฎหมายลักษณะเบ็ดเสร็จซึ่งตราขึ้นใช้บังคับตั้งแต่แผ่นดินสมเด็จพระรามาธิบดีที่ ๑ (พระเจ้าอู่ทอง) บทที่ ๓๕, ๔๒ และ ๔๓ เป็นแม่บทสำหรับดำเนินการ โดยกำหนดให้มีการจัดที่ดินซึ่งยังรกร้างเป็นทำเลเปล่าให้ราษฎร เข้าก่นสร้างให้มีประโยชน์ขึ้น

สมัยกรุงรัตนโกสินทร์

  • สมัยรัชกาลที่ ๑ – ๒ 
    งานที่ดินยังคงยึดหลักการตามกฎหมายลักษณะเบ็ดเสร็จ
  • สมัยรัชกาลที่ ๓
    มีการออกหนังสือสำหรับที่บ้าน เพื่อระงับข้อพิพาทการรุกล้ำเขตกัน
  • สมัยรัชกาลที่ ๔
    มีการประกาศขายฝากและจำนำที่สวน ที่นา และมีการออกตราแดง ในเขตจังหวัดกรุงเก่า (พระนครศรีอยุธยาอ่างทอง ลพบุรีสุพรรณบุรี) เป็นหลักฐานแสดงว่ามีผู้มีชื่อเป็นเจ้าของและใช้ในการเก็บภาษีที่นา
  • สมัยรัชกาลที่ ๕
    – มีการออกหนังสือสำคัญชนิดต่างๆ เพิ่มขึ้นอีกหลายชนิด เช่น โฉนดสวน ใบตราจอง เพื่อประโยชน์ในการเก็บภาษีค่านา
    – ต่อมามีปัญหาเรื่องกรรมสิทธิ์ที่ดินสู่ศาลบ่อยขึ้น เพราะหนังสือสำคัญที่เจ้าหน้าที่ผู้เก็บภาษีอากรออกให้เจ้าของที่ดินยึดถือไว้นั้นไม่อาจระงับข้อพิพาทโต้แย้งได้ เนื่องจากมีข้อความไม่กระจ่างว่าผู้ใดมีสิทธิอยู่ในที่ดินเพียงใดอย่างใด พระบาทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงประสบถึงความเดือดร้อนของราษฎรในกรณีดังกล่าว จึงได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯให้กระทรวง เกษตรพาณิชยการ จัดดำเนินงานเรื่องสิทธิในที่ดินให้รัดกุมขึ้น ต่อมากระทรวงเกษตรพาณิชยการยกเลิกไป ได้สถาปนากระทรวงเกษตราธิการขึ้นใหม่ โปรดเกล้าฯให้เจ้าพระยาเทเวศรวงศ์วิวัฒน์มาดำรงตำแหน่งเสนาบดี เมื่อวันที่ ๒ กันยายน ร.ศ. ๑๑๘ (พ.ศ.๒๔๔๒) และโปรดเกล้าฯ ให้พระยาประชาชีพบริบาล(ผึ่ง ชูโต) เป็นข้าหลวงเกษตร ออกไปดำเนินการออกโฉนดที่ดิน โดยให้อยู่ในบังคับบัญชาของเทศาภิบาลมณฑลกรุงเก่า
    – ข้าหลวงเกษตรพร้อมด้วยเจ้าพนักงานกรมแผนที่ได้เริ่มออกเดินสำรวจเป็นครั้งแรกเมื่อวันที่ ๖ มิถุนายน ร.ศ. ๑๒๐ (พ.ศ. ๒๔๔๔) โดยโปรดเกล้าพระราชทานพระบรมราชานุญาตให้ผู้ที่ถือโฉนดที่ดิน เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน
    โฉนดที่ดินฉบับแรก เป็นของพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาจุฬาลงกรณ์ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ออกเมื่อวันที่ ๑ ตุลาคม ร.ศ. ๑๒๐ (พ.ศ.๒๔๔๔) ที่ตำบลบ้านแป้ง อำเภอพระราชวัง จังหวัดกรุงเก่า (พระนครศรีอยุธยา) เนื้อที่ 89-1-52 ไร่
    933568– มีการออกโฉนดตราจอง เป็นหนังสือสำคัญสำหรับที่ดินที่ได้ทำประโยชน์แล้ว ปัจจุบันยังคงมีอยู่ในเขตมณฑลพิษณุโลก คือ จังหวัดพิษณุโลก พิจิตร อุตรดิตถ์ และสุโขทัย
    – จัดตั้งหอทะเบียนที่ดินแห่งแรก คือหอทะเบียนมณฑลกรุงเก่า ที่สภาคารราชประยูร ในพระราชวังบางปะอิน เมื่อวันที่ ยี่สิบสาม เดือนหก รัตนโกสินทรศก ๑๒๐ ซึ่งตรงกับวันที่ ๒๓ กันยายน พ.ศ. ๒๔๔๔) และหลังจากได้มีการจัดตั้งหอทะเบียนขึ้นแล้ว ก็ได้มีการสถาปนากรมทะเบียนที่ดินหรือกรมที่ดินปัจจุบันขึ้นในกระทรวงเกษตราธิการ เมื่อวันที่ สิบเจ็ด เดือนสิบเอ็ด รัตนโกสินทรศก ๑๒๐ ซึ่งตรงกับวันที่ ๑๗ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๔๔๔ (การนับวันเดือนปีของปฏิทินก่อนปี พ.ศ. ๒๔๘๓ ให้นับวันที่ ๑๓ เมษายน ของทุกปีเป็นวันขึ้นปีใหม่ ดังนั้นเดือนเมษายนจึงเป็นเดือนที่หนึ่งของปีปฏิทิน และเดือนมีนาคม จึงเป็นเดือนที่สิบสองของปีปฏิทิน จึงเห็นได้ว่าการจัดตั้งหอทะเบียนที่ดินนั้น ได้จัดตั้งขึ้นก่อนการจัดตั้งกรมที่ดิน)
    – มีการออกพระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน ร.ศ.๑๒๗ (พ.ศ.๒๔๕๑) ซึ่งได้รวบรวมการดำเนินการเรื่องที่ดินแต่ดั้งเดิมหลายฉบับไว้เป็นฉบับเดียว และถือเป็นมูลฐานของกฎหมายเกี่ยวกับการออกโฉนดที่ดินต่อมา และได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมเป็นพระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดินอีกหลายฉบับ ฉบับสุดท้ายคือพระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ ๖) พ.ศ. ๒๔๗๙ ซึ่งได้วิวัฒนาการ จนเป็นประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ใช้บังคับเกี่ยวกับการออกโฉนดที่ดินและหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินต่าง ๆ สืบมาจนถึงปัจจุบัน

 

ความหมายของเอกสารสิทธิ์แบบต่างๆ

  • โฉนดที่ดิน หมายความว่า หนังสือสำคัญแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดิน มีแบบพิมพ์โฉนดที่ดินตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน คือ น.ส. 4, น.ส. 4 ก., น.ส. 4 ข., น.ส. 4 ค., น.ส. 4 ง., น.ส. 4 จ.
  • โฉนดแผนที่ หมายความว่า หนังสือสำคัญแสดงกรรมสิทธิ์ในที่ดิน
  • โฉนดตราจอง หมายความว่า หนังสือสำคัญแสดงกรรมสิทธิ์ในที่ดิน
  • โฉนดป่า หมายความว่า หนังสือที่ออกในที่ปลูกพืชล้มลุก ไม่ใช่ต้นไม้ 7 ชนิดที่ออกโฉนดสวน เช่น สวนผักต่าง ๆ สวนอ้อย หรือสวนจาก เป็นต้นโดยมีบัญชีต้นไม้
  • โฉนดสวน หมายความว่า หนังสือสำคัญสำหรับที่ดิน โดยดำเนินการรังวัดที่สวน คือ หมาก พลู มะปราง มะม่วง ทุเรียน มังคุด ลางสาด รวม 7 ชนิด
  • ตราจอง หมายความว่า หนังสือสำคัญที่ออกให้ในที่ทำประโยชน์แล้ว แต่ทางการยังออกโฉนดแผนที่ไปไม่ถึงจึงออกให้เป็นการชั่วคราวก่อนเพื่อเปลี่ยนเป็นโฉนดแผนที่ภายหลัง ผู้ถือตราจองมีกรรมสิทธิ์ตามกฎหมาย
  • ตราแดง หมายความว่า หนังสือสำคัญสำหรับที่นาคู่โค คือ นาหว่าน ที่ทำได้ทั้งน้ำฝนน้ำท่า
  • ตราจองที่ตรา ว่า “ได้ทำประโยชน์แล้ว” หมายความว่า หนังสือสำคัญแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดิน เป็นหนังสือหนังสือสำคัญสำหรับที่ดินที่ออกให้แก่ผู้จับจองที่ทำประโยชน์ในที่ดิน ซึ่งได้รับอนุญาตให้จับจองภายในกำหนดแห่งใบอนุญาตนั้นแล้ว

 

ขอขอบคุณแหล่งข้อมูล :

  • กรมที่ดิน (http://www.dol.go.th)
  • สำนักงานที่ดินจังหวัดชัยภูมิ
  • สโมสรศิลปวัฒนธรรม “โฉนดที่ดินฉบับแรกของไทย เป็นของ พระพุทธเจ้าหลวง รัชกาลที่ ๕”